Архів: 28.02.2007 – 27.02.2008
Бюджетні витрати - на розсуд громадян. Найпряміша демократія у світі: унікальний досвід соціалістів у Порто Алегре (28.04.2009)
Ось вже 20 років жителі бразильського міста Порто Алегре, а за їхнім прикладом - мільйони інших людей на планеті, самі розподіляють витрати муніципальних бюджетів. Тобто громадяни фактично самі вирішують, на що підуть їхні податки. Знайшли за потрібне - побудували лікарню і школу, захотіли - відремонтували дороги і системи ЖКГ. І все це - поза політичними чварами, бюрократичною тяганиною, корупцією і крадіжками. Утопія? Ні, це реальність, якою, завдяки соціалістам, Бразилія прославилася на весь світ.
Від диктатури до демократії, кращої, ніж в Європі
Демократія в Бразилії зародилася зовсім недавно, як і у нас, в Україні. З 30-х до середини 80-х років минулого століття країною правили диктатори і військова хунта. Тривалий час в Бразилії діяв клієнтизм: голоси виборців продавалися за матеріальну допомогу громаді, тобто лідери громад за винагороду організовували суспільну підтримку окремим бізнес-проектам і політикам. У Бразилії був один з найвищих показників зовнішнього боргу (понад 50% від ВВП), істотний відсоток неписьменного населення. Перші демократичні вибори президента країни відбулися лише в 1989 році.
Сьогодні ж Бразилія має найпотужнішу економіку - дев'яту за величиною в світі (за паритетом купівельної спроможності). За рівнем ВВП вона значно перевершує будь-яку іншу країну Латинської Америки, будучи абсолютним лідером в Меркосур (єдиному південноамериканському ринку). З 2002-го і до сьогодні президентом Бразилії є лідер соціалістичної Партії трудящих Луїс Ігнаціо Лула да Сільва. В країні створено дієву демократичну модель управління, яку вважають прогресивною навіть в західноєвропейських країнах із "старими демократіями" віком в кілька сотень років.
Найважливіша складова цієї моделі - "participatory budgeting", тобто участь громадян у розподілі бюджету, уперше впроваджена двадцять років тому в найбільшому бразильському місті Порто Алегре. Тепер цей досвід поширений більш ніж в 200 містах по всій Бразилії, в інших країнах Латинської Америки, в десятках міст країн Європи, Азії, Африки і Північної Америки.
Перша мета - ліквідація нерівності
Такий стрімкий і успішний розвиток демократії в Бразилії - безумовна заслуга Партії трудящих, заснованої 1981 року. Саме її активістам належить ідея участі громадян в розподілі бюджету. Реалізовувати цю ідею вони почали в кінці 80-х років у Порто Алегре, де на той час в школах не було навіть крейди, в лікарнях - аспірину, а всі розрахунки муніципальної влади з містом здійснювалися із запізненням на півроку.
Ставши мером Порто Алегре, міста-банкрота з силою-силенною дезорганізованих бюрократів, представник Партії трудящих Олівіо Дутра спершу провів повну ревізію наявних засобів і ресурсів, податкову і територіальну реформи. Він організував 16 соціально однорідних районів замість шести. Діяльність міської адміністрації стала повністю публічною і відкритою. Як результат, бюджетні надходження в місті незабаром зросли більш ніж вдвічі.
Усе це стало базою для сміливого експерименту, розпочатого в 1989 році, - дати городянам можливість самим розподіляти муніципальний бюджет. Експеримент цей був частиною інноваційних реформ з подолання величезної нерівності у рівні життя мешканців Порто Алегре. На той момент третина жителів міста тулилася в ізольованих нетрях на околицях, не маючи доступу до води, каналізації, соціальної інфраструктури. Така нерівність була соціальною бомбою сповільненої дії, і влада це добре розуміла.
Що ж вийшло "на виході"? Експерти Світового банку підтвердили: завдяки участі громадян в розподілі бюджету, якість соціальних послуг і комунального забезпечення, що надаються городянам, значно поліпшилася. Наприклад, в 1988 році тільки три чверті домашніх господарств мали доступ до каналізації і водопроводу. Через дев'ять років, у 1997-му, їх було вже 98%. Кількість шкіл за цей час збільшилася учетверо. Якщо в 1985 році на охорону здоров'я і освіту виділялося 13% міського бюджету, то в 1996-му - майже 40%.
Принципи громадянської участі
Процес участі громадян у розподілі бюджету засновано на таких основних принципах:
1. усі громадяни мають право брати участь у формуванні міської політики і розподілі муніципального бюджету;
2. пряма демократія поєднується з демократією представницькою - у зборах беруть участь і громадяни, і депутати, правила і розпорядок роботи встановлюють самі учасники;
3. ресурси бюджету розподіляються об'єктивним методом: на основі пріоритетів кожної громади і економічної доцільності.
Щороку Порто Алегре витрачає приблизно $ 200 млн на будівництво нових об'єктів, реконструкцію старих і обслуговування населення. Власне, це і є та частина бюджету, якою розпоряджаються самі городяни. У затверджені федеральною владою Бразилії недоторканні витрати, як от пенсії, зарплати, соціальні виплати і базове фінансування міста, громадяни не втручаються.
Брати участь в розподілі муніципального бюджету можна не тільки за територіальним принципом, визначаючи, "що зараз важливіше для мого району", але й за інтересами. Наприклад, можна шукати шляхи поліпшення неякісного медичного забезпечення або боротися з недоліками навчального процесу. В будь-якому разі муніципалітет викладе основи управління містом і розподілу бюджету - навчання громадян провадиться за його рахунок. При цьому зовсім необов'язково бути членом якоїсь партії. Незалежно від того, яка політична сила виграла на виборах і отримала більшість в міській раді, інтереси громади буде забезпечено в будь-якому разі.
Люди з низьким рівнем прибутку дістають унікальну можливість добитися захисту своїх інтересів. При цьому всю систему продумано так, щоб бідні райони з великою кількістю населення і менш розвиненою інфраструктурою одержували більше бюджетних ресурсів, ніж їхні благополучніші сусіди. Надбагата меншість просто не може диктувати свої вимоги небагатій більшості. Це значить, що замість чергового казино чи нічного клубу в місті побудують спортивну школу, поліклініку або дитячий садок. Таким чином, досягається соціальна рівність і справедливість.
Механізми і інструменти бюджетного розподілу
Визначення пріоритетів витрачання муніципального бюджету відбувається у декілька етапів. Перший раунд офіційних, відкритих для всіх охочих асамблей проходить без участі муніципалітету. На них проводяться навчальні семінари, демонструються відеофільми, що пояснюють принципи формування бюджету. Міські чиновники виступають зі звітами про виконання бюджету за минулий рік. Потім робиться перерва на два-три тижні для зборів громад на рівні мікрорайонів. На них формуються реальні пріоритети кожної громади. Далі списки пріоритетів озвучуються і фіксуються на другому раунді районних асамблей, в яких можуть взяти участь всі бажаючі, але право голосу мають лише зареєстровані жителі даного району. В цьому раунді асамблей учасники діляться по тематичних форумах. Вони визначають рейтинг пріоритетів усього району по таких темах, як: водопостачання і каналізація, житло, дороги, освіта, соціальна допомога, охорона здоров'я, транспорт і зв'язок, туризм, спорт, культура і дозвілля.
Також в другому раунді вибирають делегатів на районний бюджетний форум (вони одержують за свою роботу зарплатню). Всі делегати представляють інтереси громадян, що беруть участь в обговореннях. Таким чином, стимулюється створення громад. На районному бюджетному форумі складають єдиний список пріоритетів цілого району. З 12 тем визначаються п'ять найнеобхідніших починань, їм привласнюється рейтинг від 1 до 5. Далі починаються перемовини з представниками міських служб про технічну і економічну можливість втілення певних пріоритетів, а мерія представляє міській раді докладний проект їхньої реалізації.
Жителі громад, на чиїх територіях виконуються роботи, ретельно відстежують їхнє виконання і у разі недотримання термінів або якості повідомляють про це делегатів. Ті, у свою чергу, змушують адміністрацію виправити ситуацію.
Інтереси міської громади завжди домінують
За найскромнішими підрахунками, тією чи іншою мірою в розподілі муніципального бюджету беруть участь близько 10% дорослого населення Порто Алегре. Тільки вдумайтеся: кожний десятий житель півторамільйонного міста сам вирішує, що будувати, ремонтувати і відкривати. Ото було б добре, якби в розподілі бюджетів українських міст брала участь не купка кишенькових депутатів місцевих рад, а десятки і сотні тисяч городян! Чи будуть можливі при цьому якісь корупційні схеми? Та ніколи.
Міжнародний експерт Ребекка Аберс наголошує: "Відсоток громадян, що беруть участь в розподілі муніципальних бюджетів, може видатися невеликим порівняно з кількістю тих, хто голосує на виборах. Проте ці люди беруть участь в демократичних процесах значно більше, ніж ті, хто раз на три-чотири-п'ять років просто віддає свій голос за того чи іншого кандидата. Вони мають досвід муніципального управління, а це абсолютно інша якість демократичної участі".
Усі міста, що запозичили досвід Порто Алегре, схожі: в них завжди проводяться дискусії про пріоритетність того або іншого інвестиційного проекту, муніципалітети працюють відкрито і прозоро, а громадськість справно платить податки (бо знає і схвалює, на що вони йдуть), є активною і діяльною. В результаті у виграші завжди міська громада в цілому, а не окремі особи. Ось тільки один приклад. В центрі Порто Алегре бізнесмени хотіли побудувати черговий п'ятизірковий готель. Городяни ж визнали, що на цьому місці краще розбити парк для дозвілля і відкрити Зал з'їздів. І парк, і нова будівля незабаром стали символами міста.
Ще раз пригадаємо, в якому становищі знаходячись Порто Алегре впровадив у себе пряму демократію. Міська казна була порожньою, армія чиновників просиджувала штани в кабінетах, збільшувалася прірва соціальної нерівності, а чверть жителів взагалі не мали доступу до найпростіших благ цивілізації - водопроводу, каналізації, освіти і медицини. Нічого не нагадує? От і Україна докотилася до катастрофічного становища з фінансуванням місцевих бюджетів, з житлово-комунальним господарством, що дихає на ладан, і знищеною соціальною інфраструктурою. До провалу в безодню залишилося півкроку. Невже ми не зможемо зупинитися, роззирнутися, побачити процвітаючі міста і негайно розпочати реформи?..
Мабуть, треба почати з себе. Наприклад, забути про політичні чвари і розпочати виправлення, перш за все, оточуючої реальності, того, що коїться в домі, у дворі, на вулиці та в районі. Дивись, так і доростемо до прямої демократії по-бразильському, на яку рівняється увесь західний світ.
Анна ІЛЬНИЦЬКА
Архив за 28.02.2007 – 27.02.2008
Версія для друку
